О проверке конституционности положений ЖК РФ по плате за капремонт — постановление КС РФ №10-П (2016)

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

с участием представителей групп депутатов Государственной Думы - депутатов Государственной Думы В.Г. Соловьева и Г.П. Хованской, адвокатов С.А. Попова и А.В. Синицына, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Д.Ф. Вяткина, представителя Совета Федерации - кандидата юридических наук Ю.А. Шарандина, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова,

руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений части 1 статьи 169, частей 4 и 7 статьи 170 и части 4 статьи 179 Жилищного кодекса Российской Федерации.

Поводом к рассмотрению дела явились запросы двух групп депутатов Государственной Думы. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросах законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика С.П. Маврина, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.Ю. Барщевского, а также представителей: от Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации - О.В. Сперанского, от Министерства юстиции Российской Федерации - М.А. Мельниковой, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А. Васильевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Две группы депутатов Государственной Думы, обратившихся в Конституционный Суд Российской Федерации в порядке статьи 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, оспаривают конституционность ряда положений Жилищного кодекса Российской Федерации, регулирующих отношения по организационному и финансовому обеспечению проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах.

1.1. Предметом первого в порядке очередности запроса, подписанного 94 депутатами Государственной Думы (А.А. Агеев, А.Г. Аксаков, М.В. Брячак и др.), является часть 4 статьи 179 Жилищного кодекса Российской Федерации, согласно которой средства, полученные региональным оператором от собственников помещений в одних многоквартирных домах, формирующих фонды капитального ремонта на счете, счетах регионального оператора, могут быть использованы на возвратной основе для финансирования капитального ремонта общего имущества в других многоквартирных домах, собственники помещений в которых также формируют фонды капитального ремонта на счете, счетах того же регионального оператора; при этом законом субъекта Российской Федерации может быть установлено, что такое использование средств допускается только при условии, если указанные многоквартирные дома расположены на территории определенного муниципального образования или территориях нескольких муниципальных образований.

Заявители просят признать часть 4 статьи 179 Жилищного кодекса Российской Федерации не соответствующей статьям 19 (часть 1), 35 (части 1 и 2) и 40 (часть 1) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой она позволяет использовать средства фонда капитального ремонта - при отсутствии волеизъявления формирующих этот фонд на счете регионального оператора собственников помещений в многоквартирных домах - для финансирования услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в других многоквартирных домах, и приводят в обоснование своей позиции следующие доводы:

оспариваемые законоположения фактически возлагают на собственников помещений в многоквартирном доме, формирующих фонд капитального ремонта на счете регионального оператора, обязанность по содержанию не принадлежащего им имущества, в то время как в силу статей 210 и 249 ГК Российской Федерации и части 1 статьи 39 Жилищного кодекса Российской Федерации бремя содержания имущества (в том числе общего имущества в многоквартирном доме) несет собственник этого имущества (участник долевой собственности, собственник помещения в многоквартирном доме), что предполагает непосредственное исполнение данной обязанности самим собственником, а не переложение ее на третьих лиц, т.е. на собственника помещения в многоквартирном доме может быть возложена обязанность по оплате расходов на капитальный ремонт общего имущества именно в данном многоквартирном доме;

по смыслу части 1 статьи 174 и части 3 статьи 179 Жилищного кодекса Российской Федерации, региональный оператор сам не формирует фонд капитального ремонта и потому может использовать средства данного фонда для финансирования услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества только в конкретном многоквартирном доме; направляя же средства фонда капитального ремонта без согласия формирующих этот фонд собственников помещений в многоквартирном доме на капитальный ремонт общего имущества в другом многоквартирном доме, региональный оператор тем самым использует соответствующие средства не по целевому назначению; в результате собственники помещений в многоквартирных домах, формирующие фонд капитального ремонта на счете регионального оператора, оказываются в неравном положении с собственниками помещений в многоквартирных домах, формирующими фонд капитального ремонта на специальном счете, средства которого расходуются исключительно на ремонт принадлежащего им имущества.

1.2. Вторая группа депутатов Государственной Думы (А.Н. Абалаков, М.Ю. Авдеев, В.А. Агаев и др. - всего 90 человек) оспаривает конституционность следующих положений Жилищного кодекса Российской Федерации:

части 1 статьи 169, как возлагающей на собственников помещений в многоквартирном доме обязанность уплачивать ежемесячные взносы на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 той же статьи и частью 8 статьи 170 данного Кодекса;

части 4 статьи 170, определяющей перечень вопросов, которые должны быть решены общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме, выбравшим в качестве способа формирования фонда капитального ремонта его формирование на специальном счете;

части 7 статьи 170, как наделяющей орган местного самоуправления полномочием принять решение о формировании фонда капитального ремонта на счете регионального оператора в отношении многоквартирного дома, собственники помещений в котором в установленный законом срок не выбрали или не реализовали определенный ими способ формирования фонда капитального ремонта.

По мнению заявителей, часть 1 статьи 169 Жилищного кодекса Российской Федерации, возлагая предусмотренную ею обязанность в том числе на лиц, которые приобрели право собственности на жилые помещения в многоквартирном доме в результате приватизации, фактически освобождает публично-правовые образования - бывших наймодателей от исполнения сохраненной за ними статьей 16 Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 года N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" обязанности по осуществлению капитального ремонта домов и тем самым порождает правовую неопределенность, препятствующую созданию органами публичной власти необходимых условий для реализации права граждан на жилище, а следовательно, противоречит статьям 4 (часть 2), 15 (часть 1), 19 (часть 1) и 40 (часть 1) Конституции Российской Федерации; кроме того, обязательные взносы на капитальный ремонт, поступающие на счет регионального оператора, по существу, являются налогом (что косвенно подтверждается письмом Министерства финансов Российской Федерации от 18 июня 2015 года N 14-01-07/35436), в то время как в силу статьи 57 Конституции Российской Федерации граждане обязаны платить только законно установленные налоги, определенные в Налоговом кодексе Российской Федерации и принятых в соответствии с ним федеральных законах, к числу которых Жилищный кодекс Российской Федерации не относится.

Нарушение положениями частей 4 и 7 статьи 170 Жилищного кодекса Российской Федерации предписаний статьи 35 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации заявители усматривают в том, что ими допускается произвольное - вне зависимости от воли собственников помещений в многоквартирных домах, которые по объективным причинам не смогли выбрать способ формирования фонда капитального ремонта, - распоряжение органом местного самоуправления их ежемесячными взносами на капитальный ремонт, что противоречит также статье 209 ГК Российской Федерации.

Кроме того, заявители хотя прямо и не указывают часть 4 статьи 179 Жилищного кодекса Российской Федерации в числе оспариваемых ими законоположений, но, излагая свою позицию, приводят аргументы в обоснование ее несоответствия Конституции Российской Федерации, которые в целом совпадают с доводами авторов первого запроса.

Принимая во внимание, что положения Жилищного кодекса Российской Федерации, на проверке конституционности которых настаивают обе группы депутатов Государственной Думы, хотя и различны по содержанию, но касаются одного и того же предмета, а именно регулируют отношения по организационному и финансовому обеспечению проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по их запросам в одном производстве.

1.3. Таким образом, с учетом предписаний Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в том числе его статей 3, 36, 74 и 85, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются следующие взаимосвязанные положения Жилищного кодекса Российской Федерации:

часть 1 статьи 169 - постольку, поскольку ею устанавливается в качестве общего правила обязанность собственников помещений в многоквартирном доме уплачивать ежемесячные взносы на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме;

часть 4 статьи 170, определяющая перечень вопросов, решения по которым должны быть приняты общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме в связи с избранием ими в качестве способа формирования фонда капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме аккумулирования соответствующих денежных средств на специальном счете;

часть 7 статьи 170 - постольку, поскольку ею предусматривается принятие органом местного самоуправления решения о формировании фонда капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме на счете регионального оператора в случае, если собственники помещений в многоквартирном доме в установленный законом срок не выбрали способ формирования фонда капитального ремонта или если выбранный ими способ не был реализован;

часть 4 статьи 179, допускающая возможность использования средств, полученных региональным оператором от собственников помещений в одних многоквартирных домах, формирующих фонды капитального ремонта на счете, счетах регионального оператора, для финансирования капитального ремонта общего имущества в других многоквартирных домах, собственники помещений в которых также формируют фонды капитального ремонта на счете, счетах того же регионального оператора, и предоставляющая субъекту Российской Федерации право ограничить такую возможность условием расположения указанных многоквартирных домов на территории определенного муниципального образования или нескольких муниципальных образований.

2. Согласно Конституции Российской Федерации в России признаются и защищаются равным образом все формы собственности; право частной собственности относится к основным правам человека и подлежит защите со стороны государства наряду с другими правами и свободами человека и гражданина, которые обеспечиваются правосудием, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, а также местного самоуправления (статья 8, часть 2; статья 18). Исходя из этого статья 35 Конституции Российской Федерации предписывает, что право частной собственности охраняется законом (часть 1); каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (часть 2).

Приведенным положениям Конституции Российской Федерации, выражающим один из основополагающих аспектов верховенства права - общепризнанный в демократических государствах принцип неприкосновенности собственности, выступающий гарантией права собственности во всех его составляющих, корреспондируют положения Конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которым каждое физическое или юридическое лицо имеет право беспрепятственно пользоваться своим имуществом; никто не может быть лишен своего имущества кроме как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права; государство вправе обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами (статья 1 Протокола N 1).

При осуществлении на основании статьи 71 (пункты "в", "о") Конституции Российской Федерации правового регулирования права собственности и связанных с ним отношений по владению, пользованию и распоряжению имуществом федеральному законодателю надлежит руководствоваться фундаментальными принципами верховенства права и юридического равенства, в силу которых вмешательство государства в эти отношения не должно быть произвольным и нарушать равновесие между требованиями интересов общества и необходимыми условиями защиты основных прав личности, что предполагает разумную соразмерность между используемыми средствами и преследуемой целью, с тем чтобы обеспечивался баланс конституционно защищаемых ценностей и лицо не подвергалось чрезмерному обременению (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2008 года N 9-П, от 31 января 2011 года N 1-П и др.).

Действуя в рамках предоставленных ему Конституцией Российской Федерации дискреционных полномочий, федеральный законодатель должен иметь в виду и вытекающее из взаимосвязанных положений статей 7 (часть 1), 8 (часть 2) и 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации требование о необходимости соотнесения принадлежащего лицу права собственности с правами и свободами других лиц, в силу которого собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, если они не противоречат закону и иным правовым актам и не нарушают права и законные интересы третьих лиц. Тем самым, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, право собственности в пределах, определенных Конституцией Российской Федерации, предполагает не только возможность реализации собственником составляющих это право правомочий владения, пользования и распоряжения имуществом в своих интересах, но и несение бремени содержания принадлежащего ему имущества, в том числе в целях предотвращения причинения вреда другим лицам; соответственно, регламентируя содержание права собственности и обеспечивая защиту прав и законных интересов других лиц, а также принадлежащих им благ посредством возложения на собственников дополнительных обязанностей и обременений, связанных с обладанием имуществом, федеральный законодатель должен учитывать особенности этого имущества (постановления от 31 мая 2005 года N 6-П и от 22 апреля 2011 года N 5-П; определения от 16 апреля 2009 года N 495-О-О, от 24 декабря 2012 года N 2353-О и др.).

Применительно к помещениям (в том числе жилым) в многоквартирном доме как объектам права собственности, обладающим значительной спецификой, следует принимать во внимание неразрывную физическую связь помещения как части объема здания, ограниченной строительными конструкциями, и конструктивных элементов здания как объемной строительной системы, включающей в себя помещения, сети инженерно-технического обеспечения и системы инженерно-технического обеспечения и предназначенной, если речь идет о жилом здании, для проживания и (или) деятельности людей (пункты 6 и 14 части 2 статьи 2 Федерального закона от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений"). Этим во многом предопределяется их общая правовая судьба: поскольку сам факт существования и сохранность каждого из помещений в многоквартирном доме обусловлены существованием и состоянием самого дома (здания), наличие права собственности на помещения в многоквартирном доме обусловливает и наличие права общей долевой собственности собственников этих помещений на общее имущество в таком доме, в том числе на общие нежилые помещения, несущие конструкции дома, сети и системы инженерно-технического обеспечения (статья 290 ГК Российской Федерации и статья 36 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Соответственно, исходя из того что участники общей долевой собственности обязаны соразмерно со своей долей участвовать в уплате налогов, сборов и иных платежей по общему имуществу, а также в издержках по его содержанию и сохранению (статья 249 ГК Российской Федерации), несение расходов по содержанию общего имущества в многоквартирном доме (фактически - здания и его конструктивных элементов), включая расходы на капитальный ремонт, для каждого из собственников помещений в этом доме - не просто неотъемлемая часть бремени содержания принадлежащего ему имущества (статья 210 ГК Российской Федерации), но и обязанность, которая вытекает из факта участия в праве собственности на общее имущество и которую участник общей долевой собственности несет, в частности, перед другими ее участниками, чем обеспечивается сохранность как каждого конкретного помещения в многоквартирном доме, так и самого дома в целом.

3. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Россия как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 7, часть 1), призвана гарантировать реализацию права каждого на жилище (статья 40, часть 1), признаваемого международным сообществом в качестве элемента права на достойный жизненный уровень (статья 25 Всеобщей декларации прав человека и статья 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах). Исходя из этого Конституция Российской Федерации, провозглашая право каждого на жилище, закрепляет корреспондирующую ему обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления по созданию условий для осуществления данного права (статья 40, часть 2), которая одновременно выступает в качестве гарантии его реализации.

Приведенное конституционное предписание, составляющее основу правового регулирования жилищных отношений, означает обращенное к органам государственной власти и органам местного самоуправления требование об установлении таких правовых механизмов, которые позволяли бы обеспечивать сохранность жилищного фонда, представляющего собой совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории Российской Федерации и являющихся объектами жилищных прав (часть 1 статьи 15 и часть 1 статьи 19 Жилищного кодекса Российской Федерации), и одновременно - материальный ресурс, необходимый для стабильного развития Российской Федерации как социального государства и реализации одной из базовых потребностей человека - потребности в жилище, что, в свою очередь, предполагает сохранение целевого назначения объектов жилищного фонда, а также создание безопасных и благоприятных условий для проживания в них граждан.

При осуществлении правового регулирования соответствующих отношений, в том числе связанных с обеспечением надлежащего содержания и эксплуатации объектов жилищного фонда и использования их по назначению, федеральный законодатель, как указывал Конституционный Суд Российской Федерации, должен учитывать публично-правовой характер этих отношений (постановления от 16 мая 2000 года N 8-П и от 15 июня 2006 года N 6-П). Аналогичной позиции придерживается Европейский Суд по правам человека, который полагает, что в современном обществе обеспечение населения жильем является важнейшей социальной потребностью и что решение жилищного вопроса отражает не только частный, но и публичный интерес, а потому не может быть целиком отдано на откуп рынку, неограниченное действие которого, особенно в ситуации трансформации экономики, способно породить нежелательные социальные последствия (постановление от 21 февраля 1986 года по делу "Джеймс (James) и другие против Соединенного Королевства").

4. Многоквартирные дома, в которых расположена значительная часть составляющих жилищный фонд жилых помещений, подвержены естественному износу, а потому надлежащее содержание таких домов предполагает в числе прочего непрерывный мониторинг их технического состояния, а также своевременное проведение необходимых работ по устранению неисправностей их конструктивных элементов. В связи с этим Жилищный кодекс Российской Федерации в порядке конкретизации статьи 40 (часть 2) Конституции Российской Федерации возлагает на органы государственной власти и органы местного самоуправления обязанности по обеспечению контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, по организации своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах за счет взносов собственников помещений в таких домах, бюджетных средств и иных не запрещенных законом источников финансирования, а также по осуществлению государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля (пункты 6, 6.1 и 8 статьи 2).

Исполнение названных обязанностей предполагает, в частности, правовое регулирование порядка организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, которое - исходя из того что Конституция Российской Федерации относит жилищное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт "к" части 1), а также учитывая принцип самостоятельности бюджетов - осуществляется как на федеральном уровне - Жилищным кодексом Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним иными федеральными законами и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, так и на региональном уровне - законами субъектов Российской Федерации. В силу статей 12 и 130 (часть 1) Конституции Российской Федерации соответствующие нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным к ведению органов местного самоуправления в данной сфере, могут приниматься и на муниципальном уровне.

4.1. Жилищный кодекс Российской Федерации в первоначальной редакции предусматривал участие собственников помещений в многоквартирных домах в расходах на содержание общего имущества в таких домах путем внесения платы за содержание и ремонт жилых помещений, которая включала в себя плату за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, а также по содержанию, текущему и капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме (пункт 1 части 2 статьи 154 и часть 1 статьи 158).

До вступления в силу Федерального закона от 25 декабря 2012 года N 271-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" капитальный ремонт многоквартирных домов проводился, главным образом, на условиях долевого финансирования за счет средств государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, направляемых в качестве финансовой поддержки на безвозвратной и безвозмездной основе субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2007 года N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", а также средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации и (или) муниципального образования и средств товариществ собственников жилья, жилищных, жилищно-строительных кооперативов или иных специализированных потребительских кооперативов либо собственников помещений в многоквартирных домах.

Внося Федеральным законом от 25 декабря 2012 года N 271-ФЗ изменения в правовое регулирование отношений, связанных с организацией проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, федеральный законодатель, как следует из пояснительной записки к соответствующему законопроекту, преследовал цель сформировать необходимые правовые основы для создания в субъектах Российской Федерации эффективных и устойчивых механизмов финансирования капитального ремонта за счет организационного обеспечения процесса его планирования и проведения, а также вовлечения в его финансирование собственников помещений в многоквартирных домах.

В силу общего принципа гражданского законодательства о несении собственником бремени содержания принадлежащего ему имущества Жилищный кодекс Российской Федерации в ныне действующей редакции устанавливает для всех собственников помещений в многоквартирном доме обязанность с момента возникновения у них права собственности на соответствующие помещения не только нести расходы на их содержание, но и участвовать в расходах на содержание общего имущества в многоквартирном доме соразмерно своей доле в праве общей собственности на него путем внесения платы за содержание жилого помещения и взносов на капитальный ремонт (часть 3 статьи 30, части 1 и 3 статьи 158).

Имея в виду формирование региональных систем капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, федеральный законодатель определил основные требования к порядку их организации во введенном Федеральным законом от 25 декабря 2012 года N 271-ФЗ в Жилищный кодекс Российской Федерации разделе IX, наделил субъекты Российской Федерации полномочиями по самостоятельному решению вопросов, связанных с их созданием и функционированием, включая учреждение региональных операторов, определение минимального размера взноса на капитальный ремонт (в том числе его дифференциацию в зависимости от муниципального образования, в котором расположен многоквартирный дом, типа и этажности такого дома, иных факторов) и утверждение региональных программ капитального ремонта, а органы местного самоуправления - полномочиями по утверждению краткосрочных планов реализации региональной программы капитального ремонта, по организации выбора собственниками помещений в многоквартирном доме способа формирования фонда капитального ремонта, а также по обеспечению его формирования и проведения капитального ремонта в случаях, предусмотренных законом. Впоследствии в целях обеспечения функционирования региональных систем капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах были приняты правовые акты методического характера, в том числе Методические рекомендации по установлению субъектом Российской Федерации минимального размера взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах (утверждены приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 7 февраля 2014 года N 41/пр) и Методические рекомендации по созданию специализированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, и обеспечению их деятельности (утверждены приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 января 2016 года N 41/пр).

Формируя новые механизмы финансирования капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, федеральный законодатель исходил из того, что его проведение возможно лишь в случае своевременного и полного участия собственников всех помещений в таких домах в расходах на выполнение соответствующих ремонтных работ. Поскольку же в силу ряда объективных причин (многочисленность собственников помещений в многоквартирном доме, сложность и разнообразие объектов, относящихся к общему имуществу, и др.), а также вследствие высокой стоимости работ по капитальному ремонту и обусловленной этим затруднительности однократного и одномоментного сбора денежных средств на их проведение самостоятельное осуществление капитального ремонта исключительно силами самих собственников в большинстве случаев практически невозможно, исполнение ими обязанности по содержанию общего имущества в многоквартирных домах должно сводиться в первую очередь к финансированию ремонтных работ, проводимых третьими лицами, что предполагает введение правовых механизмов, обеспечивающих накопление и привлечение необходимых и достаточных для такого финансирования денежных средств.

4.2. Таким образом, действующее правовое регулирование отношений в области организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах имеет целью их поддержание в состоянии, соответствующем санитарным и техническим требованиям, и тем самым - предотвращение причинения вреда как жизни, здоровью и имуществу собственников помещений и других граждан, проживающих в этих домах, так и жизни, здоровью и имуществу иных лиц (вследствие возможного разрушения или повреждения многоквартирных домов, их отдельных конструктивных элементов либо наступления иных обстоятельств, препятствующих их безопасной эксплуатации), т.е. направлено на защиту конституционно значимых ценностей, что соответствует закрепленному в статье 7 (часть 1) Конституции Российской Федерации предназначению социального государства и согласуется с предписаниями ее статей 17 (часть 3) и 40 (часть 2). Не противоречит Конституции Российской Федерации и определение в качестве финансовой основы функционирования региональных систем капитального ремонта многоквартирных домов взносов на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах, подлежащих уплате собственниками расположенных в них помещений, поскольку этим не затрагивается само существо конституционных гарантий защиты собственности, вытекающих из ее статей 8 (часть 2) и 35 (части 1 и 2).

5. Вводя для собственников помещений в многоквартирном доме обязательный взнос на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме в качестве отдельной составляющей платы за помещение и коммунальные услуги, федеральный законодатель исходил из того, что сам по себе такого рода взнос не может быть признан налогом или сбором, поскольку не обладает всеми характерными для данных видов платежей признаками.

Так, согласно статье 8 Налогового кодекса Российской Федерации под налогами понимаются обязательные, индивидуально безвозмездные платежи, взимаемые с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований (пункт 1), а сбор представляет собой обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий), либо уплата которого обусловлена осуществлением в пределах территории, на которой введен сбор, отдельных видов предпринимательской деятельности (пункт 2).

Как ранее указывал Конституционный Суд Российской Федерации, налог, будучи необходимым условием существования государства, является по своей правовой природе основанной на законе денежной формой отчуждения собственности в целях обеспечения расходов публичной власти, осуществляемого на началах обязательности, безвозвратности, индивидуальной безвозмездности, и, как правило, не имеет строго определенного целевого назначения; в свою очередь, сбор, являясь, так же как и налог, конституционно допустимым платежом публичного характера, уплачиваемым в бюджет в силу обязанности, установленной законом, по своей правовой природе представляет собой денежную форму отчуждения собственности, призванную обеспечить совершение органами публичной власти или иными уполномоченными органами либо должностными лицами юридически значимых действий в отношении его плательщиков. Раскрывая содержание понятия "законно установленные налоги и сборы", Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что установить налог или сбор можно только законом и только путем прямого перечисления в нем существенных элементов соответствующего обязательства; при этом такого рода платеж публичного характера может считаться законно установленным лишь при условии, что все существенные элементы данного обязательства, в том числе размер платы, определены именно федеральным законом (постановления от 4 апреля 1996 года N 9-П, от 17 декабря 1996 года N 20-П, от 11 ноября 1997 года N 16-П и от 28 февраля 2006 года N 2-П).

Что касается взносов на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме, то они имеют иную правовую природу: будучи обязательной платой за организацию и проведение капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме, они не обладают характерным для платежей публичного характера признаком индивидуальной безвозмездности и предназначены для оплаты расходов на выполнение конкретных работ и оказание услуг по устранению неисправностей изношенных конструктивных элементов общего имущества (включая отдельные элементы строительных конструкций и инженерных систем многоквартирного дома), в том числе по их восстановлению или замене в целях улучшения их эксплуатационных характеристик, и тем самым - для поддержания многоквартирного дома в состоянии, соответствующем санитарным и техническим требованиям, что отвечает прежде всего интересам собственников помещений в таком доме.

Кроме того, взносы на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме, в отличие от налогов и сборов, не перечисляются в бюджет, а зачисляются - в зависимости от избранного собственниками помещений в многоквартирном доме способа формирования фонда капитального ремонта - либо на специальный счет в кредитной организации (банке), либо на счет регионального оператора (часть 3 статьи 170 Жилищного кодекса Российской Федерации), не могут использоваться в целях финансового обеспечения деятельности государства или муниципальных образований, а должны расходоваться исключительно на цели, связанные с организацией и проведением капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах.

В частности, средства фонда капитального ремонта (независимо от избранного собственниками помещений в многоквартирном доме способа его формирования), согласно части 1 статьи 174 Жилищного кодекса Российской Федерации, могут использоваться для оплаты услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме, разработки проектной документации, оплаты услуг по строительному контролю, для погашения кредитов, займов, полученных и использованных в целях оплаты указанных услуг и (или) работ, а также для уплаты процентов за пользование такими кредитами, займами, оплаты расходов на получение гарантий и поручительств по таким кредитам, займам; при этом за счет средств фонда капитального ремонта в пределах суммы, сформированной исходя из минимального размера взноса на капитальный ремонт, установленного нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, может осуществляться финансирование только тех работ, которые предусмотрены частью 1 статьи 166 данного Кодекса (ремонт внутридомовых инженерных систем электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения; ремонт или замена лифтового оборудования, признанного непригодным для эксплуатации, ремонт лифтовых шахт; ремонт крыши, подвальных помещений, относящихся к общему имуществу в многоквартирном доме, его фасада и фундамента), и работ, которые предусмотрены законом субъекта Российской Федерации, а также погашение кредитов, займов, полученных и использованных в целях оплаты данных работ, и уплата процентов за пользование этими кредитами, займами.

Следовательно, в системе действующего правового регулирования взносы на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах представляют собой в формально юридическом смысле обязательные платежи собственников помещений в таких домах, предусмотренные - в силу публичной значимости соответствующих отношений - Жилищным кодексом Российской Федерации в целях финансового обеспечения организации и проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах для поддержания их в состоянии, соответствующем санитарным и техническим требованиям. Тем самым обеспечивается фактически индивидуально возмездный характер данных взносов, в связи с чем их установление Жилищным кодексом Российской Федерации само по себе не может рассматриваться как не согласующееся с предписанием статьи 57 Конституции Российской Федерации.

6. Обязанность уплачивать взносы на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах возлагается частью 1 статьи 169 Жилищного кодекса Российской Федерации на всех собственников помещений в таких домах, за исключением случаев, предусмотренных другими положениями данного Кодекса, согласно которым от уплаты этих взносов освобождаются, в частности, собственники помещений в многоквартирном доме, который в установленном порядке признан аварийным и подлежащим сносу либо в отношении которого исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления принято решение об изъятии для государственных или муниципальных нужд земельного участка, занимаемого данным домом, и об изъятии каждого жилого помещения в этом доме (часть 2 статьи 169); собственники помещений в многоквартирном доме, формирующие фонд капитального ремонта на специальном счете и установившие размер фонда капитального ремонта в отношении своего дома в размере большем, чем определенный для таких домов законом субъекта Российской Федерации минимальный размер фонда капитального ремонта, - в случае принятия ими решения о приостановлении обязанности по уплате взносов на капитальный ремонт в связи с достижением минимального размера фонда капитального ремонта (часть 8 статьи 170).

6.1. Вводя общую обязанность собственников помещений в многоквартирных домах уплачивать взносы на капитальный ремонт общего имущества в таких домах, федеральный законодатель не мог не учитывать положения Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", определяющего основные принципы и порядок осуществления приватизации государственного и муниципального жилищного фонда социального использования на территории Российской Федерации, статьей 16 которого в отношении домов, требующих капитального ремонта, за бывшими наймодателями - исходя из принципов социального государства и поддержания доверия граждан к действиям публичной власти - была сохранена обязанность производить капитальный ремонт таких домов в соответствии с нормами содержания, эксплуатации и ремонта жилищного фонда.

Будучи дополнительной гарантией права на приватизацию для граждан, занимающих жилые помещения в домах, требующих капитального ремонта, данная статья, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, имеет обеспечительно-гарантийный характер и направлена на защиту имущественных и жилищных прав таких граждан, причем сфера ее действия распространяется на всех без исключения бывших наймодателей подлежащих приватизации жилых помещений, требующих капитального ремонта, безотносительно к тому, в чьей собственности - государственных или муниципальных образований - эти помещения находились прежде (определения от 19 октября 2010 года N 1334-О-О, от 14 июля 2011 года N 886-О-О и от 1 марта 2012 года N 389-О-О).

Изменения, внесенные в правовое регулирование отношений в области организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах Федеральным законом от 25 декабря 2012 года N 271-ФЗ, не затронули статью 16 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", которая не утратила силу и продолжает действовать, т.е. обязывает прежних наймодателей жилых помещений (коими, как правило, выступали публично-правовые образования) надлежащим образом исполнять вытекающую из данной статьи публичную по своей правовой природе обязанность по проведению капитального ремонта нуждающихся в нем многоквартирных домов. Обязанность же по производству последующих капитальных ремонтов ложится на собственников жилых помещений, в том числе на граждан, приватизировавших жилые помещения.

С учетом приведенной позиции, сформулированной Верховным Судом Российской Федерации на основе системного толкования статьи 16 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", статьи 158 Жилищного кодекса Российской Федерации и статьи 210 ГК Российской Федерации (Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал 2007 года, утвержденный постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 1 августа 2007 года), развивается судебная практика рассмотрения соответствующих дел. В частности, при определении размера возмещения за жилое помещение, изымаемое у собственника в связи с изъятием для государственных или муниципальных нужд земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, суды исходят из того, что если на момент приватизации гражданином жилого помещения этот многоквартирный дом нуждался в капитальном ремонте, а обязанность по его проведению не была исполнена наймодателем, в результате чего произошло снижение уровня надежности здания, то сумма компенсации за непроведенный капитальный ремонт многоквартирного дома подлежит включению в выкупную цену жилого помещения (Обзор судебной практики по делам, связанным с обеспечением жилищных прав граждан в случае признания жилого дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденный постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2014 года).

6.2. Положение части 1 статьи 169 Жилищного кодекса Российской Федерации, не затрагивая порядок исполнения бывшим наймодателем обязанности по производству капитального ремонта многоквартирных домов, по своему буквальному смыслу, не освобождает собственников приватизированных жилых помещений в многоквартирных домах, в отношении которых у бывшего наймодателя сохраняется указанная обязанность, от уплаты взносов на капитальный ремонт общего имущества в таких домах в целях финансирования проведения последующих капитальных ремонтов.

Это означает, что сам по себе факт непроведения капитального ремонта многоквартирного дома бывшим наймодателем не может являться основанием для уклонения собственников расположенных в нем помещений от уплаты взносов на капитальный ремонт общего имущества в данном доме, что подтверждается и судебной практикой (определение Верховного Суда Российской Федерации от 23 июля 2014 года N 13-АПГ14-23 и др.). Не освобождает положение части 1 статьи 169 Жилищного кодекса Российской Федерации от уплаты указанных взносов и соответствующие публично-правовые образования, если в их собственности находятся одно или несколько помещений в многоквартирном доме, - они обязаны уплачивать эти взносы на равных основаниях с другими собственниками расположенных в нем помещений и вне зависимости от исполнения ими ранее своей обязанности как наймодателей по проведению капитального ремонта данного дома.

Такой подход согласуется с принципами социальной солидарности и равенства, которые применительно к отношениям, связанным с организацией и проведением капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, предполагают совместное и равное участие всех собственников помещений в этих домах в создании финансовой основы для обеспечения их поддержания в надлежащем санитарном и техническом состоянии и выступают тем самым в качестве необходимого условия устойчивого функционирования региональных систем капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах.

Следовательно, положение части 1 статьи 169 Жилищного кодекса Российской Федерации, устанавливающее в качестве общего правила обязанность собственников помещений в многоквартирных домах уплачивать ежемесячные взносы на капитальный ремонт общего имущества в этих домах (за исключением установленных законом случаев), по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования предполагает совместное и равное участие всех собственников помещений в таких домах - независимо от даты возникновения права собственности на конкретные помещения, основания его приобретения и формы собственности - в формировании фондов капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах и как таковое не противоречит Конституции Российской Федерации.

Исходя из того что статьей 16 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" за бывшим наймодателем сохранена обязанность по производству капитального ремонта нуждавшихся в нем домов (что само по себе не исключает уплату взносов на проведение дальнейших капитальных ремонтов всеми собственниками расположенных в них помещений), федеральному законодателю надлежит установить механизм исполнения данной обязанности, согласованный с предусмотренным Жилищным кодексом Российской Федерации порядком проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах.

Вместе с тем - имея в виду часть 3 статьи 168 Жилищного кодекса Российской Федерации, предусматривающую первоочередное включение в региональную программу капитального ремонта тех многоквартирных домов, в которых проведение капитального ремонта требовалось на дату приватизации первых жилых помещений в этих домах, при условии, что их капитальный ремонт не проведен на дату утверждения или актуализации соответствующей региональной программы, - предполагается необходимость оказания (по крайней мере, в первые годы реализации региональных программ капитального ремонта, т.е. в условиях первоначального накопления средств фондов капитального ремонта) дополнительной финансовой поддержки в проведении капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, причем независимо от избранного собственниками расположенных в них помещений способа формирования фонда капитального ремонта, во всяком случае при возникновении неотложной потребности в нем, на безвозвратной или возвратной основе за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации и (или) муниципального образования, а также за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

7. Согласно статье 170 Жилищного кодекса Российской Федерации уплаченные собственниками помещений в многоквартирном доме взносы на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме наряду с пенями, уплаченными ими в связи с ненадлежащим исполнением обязанности по уплате взносов на капитальный ремонт, а также процентами, начисленными за пользование денежными средствами, находящимися на специальном счете, образуют фонд капитального ремонта (часть 1), который формируется одним из двух способов по выбору собственников помещений в многоквартирном доме - посредством перечисления взносов на капитальный ремонт на специальный счет в целях формирования фонда капитального ремонта в виде денежных средств, находящихся на специальном счете (пункт 1 части 3), либо посредством перечисления взносов на капитальный ремонт на счет регионального оператора в целях формирования фонда капитального ремонта в виде обязательственных прав собственников помещений в многоквартирном доме в отношении регионального оператора (пункт 2 части 3).

Предоставляя собственникам помещений в многоквартирном доме право выбора способа формирования фонда капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме, федеральный законодатель исходил из того, что такой выбор является результатом свободного волеизъявления указанных лиц, которые в силу презумпции знания закона, будучи надлежащим образом информированными о правовых и экономических последствиях своих действий, самостоятельно принимают соответствующее решение на основе оценки известных им фактических обстоятельств (состояния общего имущества в многоквартирном доме, платежеспособности собственников помещений в этом доме, типа многоквартирного дома и года его постройки, информации о ранее проведенных ремонтных работах и т.п.).